Die Finanzkrise 2007 bis 2010 hat alle Beteiligten, darunter Zentralbanken, Aufsichtsbehörden und auch die Finanzindustrie selbst, unvorbereitet getroffen. Obwohl ein Zusammenbruch des Bankensystems – mit Ausnahme von Island – verhindert werden konnte, werden die ergriffenen Maßnahmen allgemein als ungeeignet für eine zukünftige Krisenpolitik angesehen. Der Haupteinwand bezieht sich auf die enormen Anreize für Fehlverhalten ("moral hazard"), die mit staatsfinanzierten Rettungsmaßnahmen verbunden sind.

Vor dem Hintergrund der Erfahrungen der vergangenen zweieinhalb Jahre haben Jan Pieter Krahnen und Helmut Siekmann in einem neuen White Paper ("Rettungsstrategie ohne Moral Hazard - Versuch eines Gesamtkonzepts zur Bankkrisenvermeidung") der Policy Platform im House of Finance ein Konzept zur Krisenprävention und Krisenintervention vorgestellt, welches darauf angelegt ist, sowohl auf die Krise einzelner Institute wie auch auf die Krise eines ganzen Bankensystems konsistent, wirkungsvoll und ordnungspolitisch "sauber" zu reagieren.

Dabei bedeutet "konsistent", dass die kurzfristig ergriffenen Maßnahmen (Krisenintervention) und die langfristigen Maßnahmen (Krisenprävention) sich gegenseitig ergänzen, und nicht sich widersprechen. Mit "ordnungspolitisch ‚sauber’" ist eine Politik gemeint, die weder Fehlanreize erzeugt noch den Wettbewerb grob verzerrt, so die Autoren.

Die Vorschläge der Autoren bauen so weit wie möglich auf den bereits heute vorhandenen Instrumenten und Institutionen auf. Die Schaffung neuer Instrumente und Institutionen ist auf ein Minimum beschränkt. Alternativ werden vielfach Konzepte diskutiert, die einen vollständigen Neubeginn in Betracht ziehen und einen weitgehenden, "strukturellen" Umbau der Finanzinstitutionen vorsehen, so die Autoren in der Einleitung. Als Beispiele führen sie Vorschläge von Paul Volcker und des Senats der USA auf.

Die Autoren stellen klar, dass die Ausführungen sich im Wesentlichen auf Kreditinstitute (Banken) und ihren Markt beschränken. Die übrigen Segmente des Kapitalmarktes, die für Entstehung und Verlauf der Finanzkrise ebenfalls eine maßgebliche Rolle gespielt haben, werden nicht behandelt – hierzu zählen insbesondere die Geldpolitik, die Verbriefung von Forderungen, die Existenz außerbörslicher Derivatemärkte für CDS und CDO, die Gegenparteirisiken und das Versagen der (privaten) Ratingagenturen. Die Entstehung von "Schattenbanken" wird ebenso wenig angesprochen, wie die Vergütung von Händlern und Managern der Finanzinstitute. Auch ist die Auseinandersetzung mit Fragen der "Demokratisierung" des Kapitalmarktzugangs, welche Themen wie Anlegerschutz sowie Transparenz und Kontrolle von Kreditratings umfasst, ist ausgeklammert. Entsprechendes gilt für die Probleme Corporate Governance, Fair Value Accounting und Prozyklizität von Eigenkapitalanforderungen.

Systemische Risiken als reale Bedrohung

Eine Grunderfahrung dieser Krise ist, dass systemische Risiken in dem hochgradig vernetzten und mit Derivaten aufgeladenen modernen Finanzsystem eine reale Bedrohung darstellen. Diese Erfahrung zeigt, dass ein abgestimmtes Instrumentarium vorhanden sein muss, mit dem Banken gerettet, aber auch geordnet abgewickelt werden können, so haben Jan Pieter Krahnen und Helmut Siekmann. Der Gefahr systemweiter Marktinstabilität und weltweiter Ansteckung ist zu begegnen, ohne zugleich durch Vorwirkungen der Regelung negative Anreize "ex-ante" zu erzeugen.

Maßgebend ist für die Autoren die Unterscheidung zwischen akuten und vorbeugenden Rettungsmaßnahmen (Krisenintervention und Krisenprävention). Zum anderen ist zwischen den Problemen der Einzelbank und denen des gesamten Finanzsystems zu trennen. Die sich daraus ergebenden vier Fälle sind in Abbildung 1 dargestellt.



Abbildung 1: Matrix Krisentyp versus Handlungsalternativen [Quelle: White Paper "Rettungsstrategie ohne Moral Hazard - Versuch eines Gesamtkonzepts zur Bankkrisenvermeidung", Autoren: Jan Pieter Krahnen und Helmut Siekmann]

1. Das Einzelinstitut: Krisenprävention

Jan Pieter Krahnen und Helmut Siekmann stellen fest, dass das Gesamtsystem der bankaufsichtsrechtlichen Vorschriften seinen Hauptzweck, die Verhinderung einer Krise des Finanzsystems, nicht erfüllt hat. "Dies gilt sowohl für die Tätigkeit der Aufsichtseinrichtungen wie auch für die Empfehlungen des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht (Basel II; §§ 10-12a KWG). Die Bedeutung systemischer Risiken und die Möglichkeit einer Ansteckung zwischen den Banken haben bisher keine oder eine zu geringe Beachtung gefunden."
Sollten die bisherigen materiellen Vorschriften unverändert bleiben, würde sich die Krisenprävention auf die Festlegung einer Mindestausstattung mit Eigenmitteln für Einzelinstitute, Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und Finanzkonglomerate sowie Vorgaben für die Gewährleistung einer ausreichenden Liquidität beschränken. Die sich daraus ergebende Begrenzung des Verschuldungsgrades soll zugleich den "Risikoappetit" und damit den Anreiz zur Durchführung riskanter Investitionen einschränken.

Aus Sicht der Autoren besteht beim Schutz von Einzelinstituten gegen einen Run der Einleger oder anderer Finanzinstitute ein erheblicher Reformbedarf. Da die glaubwürdige Absicherung gegen einen solchen Run auch die Ansteckungsgefahr zwischen Finanzinstituten vermindert, trägt die Sicherung der Einlagen jedes einzelnen Instituts auch zur Stabilität des Gesamtsystems bei. Jan Pieter Krahnen und Helmut Siekmann  weisen darauf hin, dass zum einen die Sicherung der Forderungen gegen Banken entsprechend den "Säulen" des deutschen Bankensystems aufgeteilt und gegeneinander abgeschottet ist. Das vermindert aus ihrer Sicht möglicherweise seine Leistungsfähigkeit. "Weiter ist es uneinheitlich im Hinblick auf die abgesicherten Forderungen, da teilweise (nur) Einlagen gesichert sind, teilweise aber auch Institute, so dass von ihnen emittierte Schuldverschreibungen mit gesichert sind. Die über die gesetzliche Mindestdeckung hinausgehenden, freiwilligen Sicherungseinrichtungen räumen keine Rechtsansprüche ein und ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist mangels hinreichender Reserven oder rechtlich belastbarer Nachschusspflichten zweifelhaft. Schließlich ist die Leistungsfähigkeit der verschiedenen Einrichtungen auch nicht durch eine Staatsgarantie abgesichert. Die mündlich erklärte Garantie von Seiten der Bundesregierung im Herbst 2008 dürfte kaum einklagbare Rechtsansprüche begründet haben."

In jedem Fall – so die Wissenschaftler – wird eine zusätzliche, staatliche Einlagensicherung benötigt, die zur Festlegung risikoadäquater Prämien eine eigene Aufsichtskultur erreichen müsste: "Hier könnte dem Vorbild der amerikanischen Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) gefolgt werden, die zugleich Aufsichtsfunktionen wahrnimmt und in den USA allgemein als die leistungsstärkste Aufsichtseinrichtung angesehen wird."

2. Das Einzelinstitut: Krisenintervention

Maßnahmen zur Krisenprävention können nur erfolgreich sein, wenn sie von den Erwartungen der Marktteilnehmer über das tatsächliche Verhalten von Aufsicht und Zentralbank im Falle einer Krise ("Krisenintervention") nicht konterkariert werden, so die Wissenschaftler. Die Rettungsmaßnahmen im Verlauf der gegenwärtigen Krise waren nur zu Beginn einzelfallbezogen, um dann doch rasch den in Kraft gesetzten Regeln zu folgen. Insgesamt hat sich jedoch − wie in den meisten anderen Ländern − die stabile Erwartung herausgebildet, dass Banken und wohl auch Versicherungen im Ernstfall bedingungslos mit Steuergeldern gestützt werden würden, so die Autoren. "Damit konnte sich die Erwartung bilden, dass auf diese Weise auch sämtliche Gläubiger bedingungslos vor finanziellen Einbußen bewahrt werden würden. Dieser Erwartungshaltung muss nunmehr glaubwürdig entgegengetreten werden. In diesem Kontext fordert die Wissenschaftler einen rechtlich abgesicherten Mechanismus, der Eigenkapitalgeber und Gläubiger, soweit sie nicht durch ein Einlagensicherungssystem geschützt sind, an den Lasten eines Bankzusammenbruchs beteiligt.

Diese Lücke sollte – nach Ansicht der Finanzexperten Krahnen und Siekmann – durch die Schaffung eines institutionalisierten Restrukturierungsprozesses für fallierende Banken geschlossen werden. Es bedarf einer staatlichen Einrichtung, welche die Befugnis hat, auch gegen den Willen der Gläubiger der Bank und gegen den Willen der bisherigen Eigentümer die notwendigen Maßnahmen systemverträglich durchzuführen. In einem plötzlichen Krisenfall könnte das Finanzinstitut insgesamt oder seine systemisch relevanten Finanzbeziehungen glaubwürdig und umfassend durch den Staat, also die Anstalt, abgesichert werden. "Auf diese Weise solvenzgeschützt, könnte das Institut in einem nächsten Schritt und in aller Ruhe restrukturiert werden. Geschäftsteile könnten verkauft oder liquidiert werden. Am Ende würde abgerechnet und die verbleibenden Verluste den Eigenkapitalgebern und falls dies nicht ausreicht den nicht-systemischen Gläubigern, also den Inhabern von Anleihen, und schließlich den Einlegern angelastet." Ergänzend fügen die Autoren an, dass auf diese Weise dem ordnungspolitisch bedeutsamen Prinzip "Privatisierung von Gewinnen und Verlusten" Geltung verschafft werden könnte.

3. Das Bankensystem: Krisenprävention

Die Autoren stellen dar, dass von der Krise eines Einzelinstituts die Krise einer Mehrzahl von Instituten, bis hin zu einer systemische Krise, nicht immer leicht zu unterscheiden sei. Auch das ist ihrer Meinung nach eine Lehre der gegenwärtigen Krise: "So hat die Lehmann-Insolvenz gezeigt, dass diese Verflechtungen zwischen Finanzinstituten sowie deren gemeinsame Abhängigkeit von der Marktbewertung einzelner Aktiva bei insgesamt ähnlichen Portfoliostrukturen fatale Folgen auch für andere Institute haben können." Aus diesem Grunde ist bereits skizzierte Staatsgarantie für systemisch relevante Finanzbeziehungen von großer Bedeutung, um ein einzelnes fallierendes Institut innerhalb des eng verflochtenen Finanzsystems zu isolieren und dadurch "chirurgisch" behandeln zu können." Kommt es dagegen zu einer systemischen Krise, also dem gleichzeitigen drohenden Zusammenbruch mehrerer oder aller bedeutenden Institute, gibt es keine Alternative zu einem koordinierten staatlichen Eingriff. Dabei spielt es keine Rolle, ob ein Run der Einleger oder ein gegenseitiger Vertrauensverlust der Banken die Ursache ist, so die Autoren.

Vor diesem Hintergrund fordern die Wissenschaftler, dass nicht nur Vorsorge getroffen werden muss, um den Aufbau systemischer Risiken nicht nur frühzeitig erkennbar, sondern vor allem auch dessen vermuteten Kosten für den Verursacher fühlbar zu machen. Die Ansammlung systemischer Risiken ist nämlich für das einzelne Finanzinstitut als Verursacher weder unmittelbar erkennbar, noch schlägt es auf dessen Gewinn- und Verlustrechnung durch.

Das Eingehen systemischer Risiken ist ökonomisch gesehen eine Externalität. Nach Ansicht der Autoren Krahnen und Siekmann sollte internalisiert werden, um in das einzelwirtschaftliche Renditekalkül des Instituts einzugehen. Im Grunde ist jede Maßnahme, welche die betriebswirtschaftlichen Kosten für das Eingehen von Risiken erhöht, geeignet, die gebotene Internalisierung herbei zu führen, ergänzen die Autoren. So könne etwa über eine zwangsweise erhobene staatliche Abgabe nachgedacht werden. Die Wissenschaftler weisen in dem Kontext darauf hin, dass eine selektive Belastung mit einer Steuer kaum den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen dürfe. Für die Auferlegung einer Vorzugslast (Steuer oder Beitrag) fehlt die erforderliche Gegenleistung. Näher in Betracht kommt eine Sonderabgabe und zwar in Form einer wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Lenkungs- oder Ausgleichsabgabe. Diese Abgabeformen sind im Umweltrecht zur Verringerung eines negativen (umweltschädlichen) Verhaltens oder zum Ausgleich von Sonderlasten oder Sondervorteilen recht gängig, so Jan Pieter Krahnen und Helmut Siekmann in ihrer Untersuchung. "Bei ihrer Ausgestaltung im Einzelnen ist aber sorgsam darauf zu achten, dass die engen Voraussetzungen, welche das Bundesverfassungsgericht für ihre Verfassungsmäßigkeit aufgestellt hat, erfüllt sind. Ihre Höhe sollte nach dem Beitrag der jeweiligen Aktiva zum gesamten Systemrisiko bemessen werden. Mit einer solchen Abgabe kann man im Ergebnis das Eingehen systemischer Risiken ausreichend ‚teuer’ für die einzelnen Institute machen, so dass der Aufbau exzessiver systemischer Risiken wenn nicht verhindert, dann doch zumindest erschwert wird."

Die Wissenschaftler weisen in diesem Zusammenhang allerdings darauf hin, dass die Erfassung des systemischen Risikos von einzelnen Banken oder Forderungen auf erhebliche praktische Probleme stoßen kann. Das betrifft schon ihre Identifizierung: "Kaum jemand hat die mit Bestnoten beurteilten Wertpapiere in den Bilanzen einiger Banken als die Auslöser einer globalen Krise erkannt. Das ganze hochkomplizierte Regelungsgeflecht für die Ausstattung mit Eigenkapital hat die Risiken nicht hinreichend erfasst. Zudem wird es nicht an Bemühungen fehlen, diesen Kostenfaktor auszuschalten."

In diesem Zusammenhang erinnern die Autoren an den Vorschlag einer Risikolandkarte , der im Rahmen diverser G20-Treffen diskutiert wurde. Dieser Vorschlag erlebt zurzeit in den USA im Zusammenhang mit dem von mehreren Nobelpreisträgern unter Führung von Harry Markowitz vorgeschlagene "National Institute of Finance" neuen Auftrieb. "Die in der Risikolandkarte erfassten bilateralen Finanzbeziehungen zwischen großen und international tätigen Finanzinstituten sind eine Voraussetzung, um die zuvor skizzierte Abgabe überhaupt berechnen zu können. Die Schaffung der Risikolandkarte ist daher nach wie vor Bestandteil des hier vorgeschlagenen Maßnahmenpakets."

Der Text basiert auf dem White Paper "Rettungsstrategie ohne Moral Hazard - Versuch eines Gesamtkonzepts zur Bankkrisenvermeidung" der Policy Platform im House of Finance  (Jan Pieter Krahnen, Center for Financial Studies (CFS) und Helmut Siekmann, Institute for Monetary and Financial Stability (IMFS)
www.hof.uni-frankfurt.de/de/Policy-Platform/About-us.html

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