Die Krise hat gezeigt, dass systemische Risiken in einem hochgradig vernetzten und mit Derivaten aufgeladenen modernen Finanzsystem eine reale Bedrohung für Banken und das Bankensystem darstellen können. Nur mit einem abgestimmten und ordnungspolitisch fundierten Instrumentarium wird es deshalb möglich sein, der Gefahr systemweiter Marktinstabilität und weltweiter Ansteckung sinnvoll zu begegnen.

Die Vorkehrungen für eine Krisenprävention auf der Ebene der einzelnen Bank beschränken sich heute auf nur wenige Faktoren. Diese sind die Mindestausstattung mit Eigenmitteln sowie Vorgaben für die Gewährleistung ausreichender Zahlungsbereitschaft. Die sich daraus ergebende Begrenzung des Verschuldungsgrades soll den Anreiz vermindern, riskante Investitionen einzugehen.

Ein wichtiger Aspekt bei der Definition vorbeugender Maßnahmen ist jedoch der Schutz der Einzelinstitute gegen einen Run der Einleger oder anderer Finanzinstitute. Hier besteht erheblicher Reformbedarf. Die Sicherung der Forderungen gegen Banken ist entsprechend den Säulen des deutschen Bankensystems aufgeteilt und gegeneinander abgeschottet. Diese Aufstellung könnte die Leistungsfähigkeit des Systems vermindern. Schon im Hinblick auf die Natur der abgesicherten Forderungen ist es uneinheitlich. Teils sind Einlagen gesichert, teils auch die Institute, und damit die von ihnen emittierten Schuldverschreibungen. Freiwillige Sicherungseinrichtungen räumen keine Rechtsansprüche ein und ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist mangels hinreichender Reserven oder rechtlich belastbarer Nachschusspflichten fragwürdig. Die Leistungsfähigkeit der Einrichtungen ist auch nicht durch eine Staatsgarantie abgesichert.

Freiwillige Nachschusspflichten für den Einlagensicherungsfonds sind zwar vorgesehen, diese sind jedoch zu gering. Zudem hat sich bereits vor der Krise im Pflichtsicherungsbereich der Wertpapierhandelsunternehmen herausgestellt, dass sie rechtlich und ökonomisch unzureichend sind. Auch jede Form von Umlageverfahren, das die notwendigen Mittel erst im Schadensfall einzieht und auch eine Versicherung auf Gegenseitigkeit, dürften bei einer Krise ungeeignet sein.

Benötigt wird dauerhaft eine zusätzliche, staatliche Einlagensicherung, die zur Festlegung risikoadäquater Prämien eine eigene Aufsichtskultur erreichen sollte. Ein Vorbild hierfür könnte die amerikanischen Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) sein, die zugleich Aufsichtsfunktionen wahrnimmt und in den USA allgemein als die leistungsstärkste Aufsichtseinrichtung angesehen wird.

"Bankenhospital" für notleidende Banken

Im Verlauf der gegenwärtigen Krise hat sich die Erwartung herausgebildet, dass Banken im Ernstfall mit Steuergeldern gestützt und damit auch sämtliche Gläubiger bedingungslos vor finanziellen Einbußen bewahrt werden. Dieser Erwartungshaltung gilt es entgegenzutreten, mit einem rechtlich abgesicherten Mechanismus, der Eigenkapitalgeber und Gläubiger an den Lasten eines Bankzusammenbruchs beteiligt. Das Insolvenzverfahren hat sich schon bei mittelgroßen Instituten nicht bewährt.

Vorstellbar könnte dagegen ein institutionalisierter Restrukturierungsprozess sein. Dieser könnte zum Beispiel von der Finanzmarktstabilisierungsanstalt des Bundes (‚Bankenhospital’) oder der BaFin durchgeführt werden. Die beauftragte Institution müsste berechtigt sein, auch gegen den Willen der Gläubiger und bisherigen Eigentümer die notwendigen Maßnahmen systemverträglich durchzuführen.

In einem plötzlichen Krisenfall könnte somit ein Finanzinstitut – oder auch nur seine systemisch relevanten Finanzbeziehungen – durch den Staat abgesichert und solvenzgeschützt restrukturiert werden. Das Ausfallrisiko der vom Bankenhospital nicht aufgenommenen Forderungen oder Vermögensteile würde bei den Gläubigern verbleiben. Im Ergebnis würden alle Beteiligten wirtschaftlich wie bei Durchführung eines Insolvenzverfahrens stehen, jedoch ohne negative externe Effekte für das Gesamtsystem. Damit würde dem ordnungspolitisch bedeutsamen Prinzip der "Privatisierung von Gewinnen und Verlusten" gefolgt. Die Anreize für eine gesamtwirtschaftlich unsinnige Risikoübernahme könnten bereits im Vorfeld wirksam reduziert werden.

Für das Verfahren ist es erforderlich, dass sich die Verbindlichkeiten eines Instituts in systemisch relevante und systemisch nicht relevante einteilen lassen. Zusätzlich müsste gewährleistet werden, dass jedes Institut zu jedem Zeitpunkt in ausreichendem Umfang über nicht-systemische Verbindlichkeiten verfügt. Das soll verhindern, dass sich ein Institut der sofortigen Haftung dadurch entzieht, indem es alle eingegangenen Verpflichtungen als "systemisch" einstuft.

So entsteht ein krisenfestes Bankensystem

Für ein einzelnes Finanzinstitut ist die Ansammlung systemischer Risiken weder unmittelbar erkennbar, noch schlagen sich diese in seiner Gewinn- und Verlustrechnung nieder. Aber auch wenn sie bekannt sind, kann das Eingehen dieser Risiken für das einzelne Institut wegen der damit regelmäßig verbundenen höheren Rendite sehr attraktiv sein; vor allem, wenn die Aussicht besteht, dass im Krisenfall von außen Unterstützung gewährt werden wird. Hier fehlt ein Weg, wie sich systemische Risiken im einzelwirtschaftlichen Renditekalkül abbilden lassen.

In Betracht kommt eine Sonderabgabe in Form einer im Wirtschaftsverwaltungsrecht verankerten Lenkungs- oder Ausgleichsabgabe. Damit kann man im Ergebnis das Eingehen systemischer Risiken ausreichend ‚teuer’ für die einzelnen Institute machen, so dass der Aufbau exzessiver systemischer Risiken zumindest erschwert wird. Auch eine (gesetzliche) Pflicht zur Bildung von Rückstellungen in ähnlicher Höhe hätte diese Wirkung.

Allerdings könnte das Vorhaben auf praktische Probleme stoßen: Das betrifft schon die Identifizierung der Risiken. Kaum jemand hat die mit Bestnoten beurteilten Wertpapiere in den Bilanzen einiger Banken als die Auslöser einer globalen Krise erkannt. Auch das Regelungsgeflecht für die Ausstattung mit Eigenkapital reflektiert die Risiken nicht ausreichend. Zudem besteht die Gefahr, dass versucht wird, diesen Kostenfaktor auszuschalten. Eine Lösung könnte ein Maßnahmenpaket sein, das eine Risikolandkarte enthält. Darin wären alle bilateralen Finanzbeziehungen abgebildet.

Sollte sich die Idee der Abgabe durchsetzen, bliebe die Frage, was mit dem Geld geschehen soll. Ein Vorschlag, der auch in den USA intensiv diskutiert wird, ist die Wiederanlage der Erträge bei den belasteten Instituten in Form einer "verzinsten, bedingten Wandelanleihe" (Contingent Convertibles, abgekürzt CoCos). Das sind Anleihen, die bei Bedarf in haftendes Eigenkapital umgewandelt werden können. Die Umwandlung erfolgt, wenn das Finanzinstitut zwar als solvent eingeschätzt wird, aber aufgrund der Marktlage illiquide ist. Das Institut erhält mit der Umwandlung unmittelbar neues Eigenkapital. Gleichzeitig reduziert es seine Zinsverpflichtungen, wodurch der Betriebsgewinn steigt und auch die Liquidität sich verbessert. Außerhalb einer Krise müsste der Bestand an solchen Anleihen riskoadäquat und marktüblich verzinst werden.
Das Wandlungsrecht sollte bei einer der staatlichen Aufsichtseinrichtungen angesiedelt sein und möglicherweise in Abstimmung mit der Bundesbank oder dem neuen European Systemic Risk Board (ESRB) ausgeübt werden.



Abbildung: Matrix Krisentyp versus Handlungsalternativen (Quelle: Krahnen/Siekmann: Neue Strukturen für mehr Stabilität, in: Jahrbuch 2010 Frankfurt Main Finance e. V., S. 31.)


Bei einer Krise des Systems hilft nur der koordinierte staatliche Eingriff
Für das Einschreiten im Falle einer Krise bedarf es einer organisatorisch funktionsgerecht aufgestellten Aufsicht. Maßnahmen und Einrichtungen zur Sicherung der Finanzmarktstabilität und treuhänderisch anvertrauter Werte dienen der Allgemeinheit und sollten im Wesentlichen aus dem Bundeshaushalt finanziert werden. Die Anstalt ist keine Selbstverwaltungseinrichtung und darf es mit Blick auf die von ihr zu erfüllenden Aufgaben der Gefahrenabwehr auch nicht sein. Das gilt vor allem auch für ihre bereits bestehende Verpflichtung, Missständen entgegenzuwirken, welche die ordnungsmäßige Durchführung der Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen können. Ein Verwaltungsrat, in dem die Aufsichtsunterworfenen maßgebend vertreten sind, ist mit der ordnungsrechtlichen Aufgabenerfüllung nicht zu vereinbaren.

Ein Beirat sollte auf die Nutzbarmachung echten, neutralen Sachverstandes und die Artikulierung der Interessen der Kunden beschränkt sein und auf diese Weise dem Gemeinwohl dienen. Auch das materielle Aufsichtsrecht, verankert im Kreditwesengesetz und den dazu ergangenen Ausführungsverordnungen, sollte grundlegend überarbeitet werden. Seine Anliegen sind wegen der zahlreichen Sonder- und Ausnahmeregelungen kaum noch zu erkennen.

Die Finanzkrise hat die Lücken und Schwächen des Systems gezeigt. Dies gilt es jetzt zu beheben. Dabei ist zu beachten, dass alle Maßnahmen zur Krisenintervention und Krisenprävention, die auf dem bestehenden Ordnungsrahmen aufbauen, bei den Beteiligten eine höhere Akzeptanz erzielen und deshalb erfolgreich sein können.


Autoren:

Prof. Dr. Jan Pieter Krahnen ist Inhaber des Lehrstuhls für Kreditwirtschaft und Finanzierung an der Goethe-Universität Frankfurt und seit 1995 Direktor des Center for Financial Studies am House of Finance. Als Mitglied der Issing-Kommission gehört er dem externen Beraterstab der Bundesregierung an.

Prof. Dr. Helmut Siekmann ist Inhaber der Stiftungsprofessur für Geld-, Währungs- und Notenbankrecht an der Goethe-Universität, Frankfurt und seit Sommer 2006 Direktor des Institute for Monetary and Financial Stability. Daneben lehrt er als Gastprofessor in den USA, Frankreich und Luxemburg.

Weitere Informationen im Jahrbuch 2010 "Auf dem Weg zu einer neuen Finanzordnung" von Frankfurt Main Finance e. V.  >>>

[Bildquelle: iStockPhoto; Text: Krahnen/Siekmann: Neue Strukturen für mehr Stabilität, in: Jahrbuch 2010 Frankfurt Main Finance e. V., S. 28-31]