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Neue Strukturen für mehr Stabilität

"Bankenhospital" für notleidende Banken

Jan Pieter Krahnen/Helmut Siekmann02.07.2010, 09:50

Die Krise hat gezeigt, dass systemische Risiken in einem hochgradig vernetzten und mit Derivaten aufgeladenen modernen Finanzsystem eine reale Bedrohung für Banken und das Bankensystem darstellen können. Nur mit einem abgestimmten und ordnungspolitisch fundierten Instrumentarium wird es deshalb möglich sein, der Gefahr systemweiter Marktinstabilität und weltweiter Ansteckung sinnvoll zu begegnen.

Die Vorkehrungen für eine Krisenprävention auf der Ebene der einzelnen Bank beschränken sich heute auf nur wenige Faktoren. Diese sind die Mindestausstattung mit Eigenmitteln sowie Vorgaben für die Gewährleistung ausreichender Zahlungsbereitschaft. Die sich daraus ergebende Begrenzung des Verschuldungsgrades soll den Anreiz vermindern, riskante Investitionen einzugehen.

Ein wichtiger Aspekt bei der Definition vorbeugender Maßnahmen ist jedoch der Schutz der Einzelinstitute gegen einen Run der Einleger oder anderer Finanzinstitute. Hier besteht erheblicher Reformbedarf. Die Sicherung der Forderungen gegen Banken ist entsprechend den Säulen des deutschen Bankensystems aufgeteilt und gegeneinander abgeschottet. Diese Aufstellung könnte die Leistungsfähigkeit des Systems vermindern. Schon im Hinblick auf die Natur der abgesicherten Forderungen ist es uneinheitlich. Teils sind Einlagen gesichert, teils auch die Institute, und damit die von ihnen emittierten Schuldverschreibungen. Freiwillige Sicherungseinrichtungen räumen keine Rechtsansprüche ein und ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist mangels hinreichender Reserven oder rechtlich belastbarer Nachschusspflichten fragwürdig. Die Leistungsfähigkeit der Einrichtungen ist auch nicht durch eine Staatsgarantie abgesichert.

Freiwillige Nachschusspflichten für den Einlagensicherungsfonds sind zwar vorgesehen, diese sind jedoch zu gering. Zudem hat sich bereits vor der Krise im Pflichtsicherungsbereich der Wertpapierhandelsunternehmen herausgestellt, dass sie rechtlich und ökonomisch unzureichend sind. Auch jede Form von Umlageverfahren, das die notwendigen Mittel erst im Schadensfall einzieht und auch eine Versicherung auf Gegenseitigkeit, dürften bei einer Krise ungeeignet sein.

Benötigt wird dauerhaft eine zusätzliche, staatliche Einlagensicherung, die zur Festlegung risikoadäquater Prämien eine eigene Aufsichtskultur erreichen sollte. Ein Vorbild hierfür könnte die amerikanischen Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) sein, die zugleich Aufsichtsfunktionen wahrnimmt und in den USA allgemein als die leistungsstärkste Aufsichtseinrichtung angesehen wird.

"Bankenhospital" für notleidende Banken

Im Verlauf der gegenwärtigen Krise hat sich die Erwartung herausgebildet, dass Banken im Ernstfall mit Steuergeldern gestützt und damit auch sämtliche Gläubiger bedingungslos vor finanziellen Einbußen bewahrt werden. Dieser Erwartungshaltung gilt es entgegenzutreten, mit einem rechtlich abgesicherten Mechanismus, der Eigenkapitalgeber und Gläubiger an den Lasten eines Bankzusammenbruchs beteiligt. Das Insolvenzverfahren hat sich schon bei mittelgroßen Instituten nicht bewährt.

Vorstellbar könnte dagegen ein institutionalisierter Restrukturierungsprozess sein. Dieser könnte zum Beispiel von der Finanzmarktstabilisierungsanstalt des Bundes (‚Bankenhospital’) oder der BaFin durchgeführt werden. Die beauftragte Institution müsste berechtigt sein, auch gegen den Willen der Gläubiger und bisherigen Eigentümer die notwendigen Maßnahmen systemverträglich durchzuführen.

In einem plötzlichen Krisenfall könnte somit ein Finanzinstitut – oder auch nur seine systemisch relevanten Finanzbeziehungen – durch den Staat abgesichert und solvenzgeschützt restrukturiert werden. Das Ausfallrisiko der vom Bankenhospital nicht aufgenommenen Forderungen oder Vermögensteile würde bei den Gläubigern verbleiben. Im Ergebnis würden alle Beteiligten wirtschaftlich wie bei Durchführung eines Insolvenzverfahrens stehen, jedoch ohne negative externe Effekte für das Gesamtsystem. Damit würde dem ordnungspolitisch bedeutsamen Prinzip der "Privatisierung von Gewinnen und Verlusten" gefolgt. Die Anreize für eine gesamtwirtschaftlich unsinnige Risikoübernahme könnten bereits im Vorfeld wirksam reduziert werden.

Für das Verfahren ist es erforderlich, dass sich die Verbindlichkeiten eines Instituts in systemisch relevante und systemisch nicht relevante einteilen lassen. Zusätzlich müsste gewährleistet werden, dass jedes Institut zu jedem Zeitpunkt in ausreichendem Umfang über nicht-systemische Verbindlichkeiten verfügt. Das soll verhindern, dass sich ein Institut der sofortigen Haftung dadurch entzieht, indem es alle eingegangenen Verpflichtungen als "systemisch" einstuft.

So entsteht ein krisenfestes Bankensystem

Für ein einzelnes Finanzinstitut ist die Ansammlung systemischer Risiken weder unmittelbar erkennbar, noch schlagen sich diese in seiner Gewinn- und Verlustrechnung nieder. Aber auch wenn sie bekannt sind, kann das Eingehen dieser Risiken für das einzelne Institut wegen der damit regelmäßig verbundenen höheren Rendite sehr attraktiv sein; vor allem, wenn die Aussicht besteht, dass im Krisenfall von außen Unterstützung gewährt werden wird. Hier fehlt ein Weg, wie sich systemische Risiken im einzelwirtschaftlichen Renditekalkül abbilden lassen.

In Betracht kommt eine Sonderabgabe in Form einer im Wirtschaftsverwaltungsrecht verankerten Lenkungs- oder Ausgleichsabgabe. Damit kann man im Ergebnis das Eingehen systemischer Risiken ausreichend ‚teuer’ für die einzelnen Institute machen, so dass der Aufbau exzessiver systemischer Risiken zumindest erschwert wird. Auch eine (gesetzliche) Pflicht zur Bildung von Rückstellungen in ähnlicher Höhe hätte diese Wirkung.

Allerdings könnte das Vorhaben auf praktische Probleme stoßen: Das betrifft schon die Identifizierung der Risiken. Kaum jemand hat die mit Bestnoten beurteilten Wertpapiere in den Bilanzen einiger Banken als die Auslöser einer globalen Krise erkannt. Auch das Regelungsgeflecht für die Ausstattung mit Eigenkapital reflektiert die Risiken nicht ausreichend. Zudem besteht die Gefahr, dass versucht wird, diesen Kostenfaktor auszuschalten. Eine Lösung könnte ein Maßnahmenpaket sein, das eine Risikolandkarte enthält. Darin wären alle bilateralen Finanzbeziehungen abgebildet.

Sollte sich die Idee der Abgabe durchsetzen, bliebe die Frage, was mit dem Geld geschehen soll. Ein Vorschlag, der auch in den USA intensiv diskutiert wird, ist die Wiederanlage der Erträge bei den belasteten Instituten in Form einer "verzinsten, bedingten Wandelanleihe" (Contingent Convertibles, abgekürzt CoCos). Das sind Anleihen, die bei Bedarf in haftendes Eigenkapital umgewandelt werden können. Die Umwandlung erfolgt, wenn das Finanzinstitut zwar als solvent eingeschätzt wird, aber aufgrund der Marktlage illiquide ist. Das Institut erhält mit der Umwandlung unmittelbar neues Eigenkapital. Gleichzeitig reduziert es seine Zinsverpflichtungen, wodurch der Betriebsgewinn steigt und auch die Liquidität sich verbessert. Außerhalb einer Krise müsste der Bestand an solchen Anleihen riskoadäquat und marktüblich verzinst werden.
Das Wandlungsrecht sollte bei einer der staatlichen Aufsichtseinrichtungen angesiedelt sein und möglicherweise in Abstimmung mit der Bundesbank oder dem neuen European Systemic Risk Board (ESRB) ausgeübt werden.



Abbildung: Matrix Krisentyp versus Handlungsalternativen (Quelle: Krahnen/Siekmann: Neue Strukturen für mehr Stabilität, in: Jahrbuch 2010 Frankfurt Main Finance e. V., S. 31.)


Bei einer Krise des Systems hilft nur der koordinierte staatliche Eingriff
Für das Einschreiten im Falle einer Krise bedarf es einer organisatorisch funktionsgerecht aufgestellten Aufsicht. Maßnahmen und Einrichtungen zur Sicherung der Finanzmarktstabilität und treuhänderisch anvertrauter Werte dienen der Allgemeinheit und sollten im Wesentlichen aus dem Bundeshaushalt finanziert werden. Die Anstalt ist keine Selbstverwaltungseinrichtung und darf es mit Blick auf die von ihr zu erfüllenden Aufgaben der Gefahrenabwehr auch nicht sein. Das gilt vor allem auch für ihre bereits bestehende Verpflichtung, Missständen entgegenzuwirken, welche die ordnungsmäßige Durchführung der Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen können. Ein Verwaltungsrat, in dem die Aufsichtsunterworfenen maßgebend vertreten sind, ist mit der ordnungsrechtlichen Aufgabenerfüllung nicht zu vereinbaren.

Ein Beirat sollte auf die Nutzbarmachung echten, neutralen Sachverstandes und die Artikulierung der Interessen der Kunden beschränkt sein und auf diese Weise dem Gemeinwohl dienen. Auch das materielle Aufsichtsrecht, verankert im Kreditwesengesetz und den dazu ergangenen Ausführungsverordnungen, sollte grundlegend überarbeitet werden. Seine Anliegen sind wegen der zahlreichen Sonder- und Ausnahmeregelungen kaum noch zu erkennen.

Die Finanzkrise hat die Lücken und Schwächen des Systems gezeigt. Dies gilt es jetzt zu beheben. Dabei ist zu beachten, dass alle Maßnahmen zur Krisenintervention und Krisenprävention, die auf dem bestehenden Ordnungsrahmen aufbauen, bei den Beteiligten eine höhere Akzeptanz erzielen und deshalb erfolgreich sein können.


Autoren:

Prof. Dr. Jan Pieter KrahnenProf. Dr. Jan Pieter Krahnen ist Inhaber des Lehrstuhls für Kreditwirtschaft und Finanzierung an der Goethe-Universität Frankfurt und seit 1995 Direktor des Center for Financial Studies am House of Finance. Als Mitglied der Issing-Kommission gehört er dem externen Beraterstab der Bundesregierung an.

Prof. Dr. Helmut SiekmannProf. Dr. Helmut Siekmann ist Inhaber der Stiftungsprofessur für Geld-, Währungs- und Notenbankrecht an der Goethe-Universität, Frankfurt und seit Sommer 2006 Direktor des Institute for Monetary and Financial Stability. Daneben lehrt er als Gastprofessor in den USA, Frankreich und Luxemburg.



 

Weitere Informationen im Jahrbuch 2010 "Auf dem Weg zu einer neuen Finanzordnung" von Frankfurt Main Finance e. V.  >>>

 

[Bildquelle: iStockPhoto; Text: Krahnen/Siekmann: Neue Strukturen für mehr Stabilität, in: Jahrbuch 2010 Frankfurt Main Finance e. V., S. 28-31]

 



Kommentare zu diesem Beitrag

Panzerknacker/02.07.2010 10:35
In einer funktionierenden Marktwirtschaft kann es gar keine systemisch relevanten Banken geben... Vielleicht sollte man mit den Überlegungen zur Verhinderung von Finanzkrisen noch weiter vorne ansetzen und das Kartellamt zur Hilfe holen?
Wolfgang/02.07.2010 12:04
@Panzerknacker: Warum soll es in einer Marktwirtschaft keine systemischen Risiken geben. Ich gebe Ihnen Recht, dass nicht alls, was in den letzten Jahren als "systemisch" angesehen wurde, auch tatsächlich systemisch ist. Weder die IKB noch irgendeine Landesbank stellt aus meiner Sicht ein systemisches Risiko da. Insbesondere aus der Schnittstelle zwischen Finanzinstituten und Wirtschaftssektoren bzw. über das gesamte (globale) Finanzsysteme hinweg ergeben sich immer wieder systemische Risiken (auch bei funktionierenden Marktwirtschaften).

Interessant ist eine Veröffentlichung des Sachverständigenrates zu dem Thema: "Systemische Risiken stellen eine negative Externalität dar und können ähnlich wie in der Umweltökonomie als eine Art von Verschmutzung oder negativer Beeinträchtigung anderer verstanden werden: So wie ein Autofahrer die negativen Effekte des Gebrauchs seines Fahrzeugs auf die Umwelt zu wenig berücksichtigt, lässt ein Finanzinstitut die Auswirkungen seiner Geschäftspolitik auf die Stabilität des Finanzsystems außer Acht. Bei dieser Externalität stellt sich das Problem, dass die möglichen externen Kosten mit der Größe einer Bank zunehmen. Finanzmarktakteure haben sogar einen Anreiz, besonders groß und damit systemisch zu werden, da so die Wahrscheinlichkeit zunimmt, dass im Schadensfall ein Teil der privaten Kosten von der Allgemeinheit getragen wird." (Stichwort: Sozialisierung der Verluste). Weitere Informationen: http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/download/ziffer/z198_z212j09.pdf

Interessant sind vor allem die Vorschläge auf der methodischen Seite bzw. die Ansätze zur Messung systemischer Risiken:

"Die Krise hat gezeigt, dass die Messung von systemischen Risiken in vielen Bereichen noch in den Kinderschuhen steckt und dringend bessere Verfahren erforderlich sind. Zwei neuere Ansätze, die CoVaR-Methode von Adrian und Brunnermeier (2009) sowie auf Netzwerkmodellen beruhende Analysen sollen hier exemplarisch vorgestellt und kritisch beleuchtet werden.

Ein weit verbreiteter Ansatz im Risikomanagement und bei der Bankenaufsicht ist der sogenannte Value-at-Risk (VaR)-Ansatz, der den erwarteten Verlust eines Portfolios angibt, der mit einer vorgegebenen Wahrscheinlichkeit in einer bestimmten Periode nicht überschritten wird. Bei der Bankenregulierung werden allerdings nur die Risiken eines individuellen Instituts betrachtet, während Ansteckungs- und Rückkoppelungseffekte keine Berücksichtigung finden. Der CoVaR eines Finanzinstituts ergibt sich als der Value-at-Risk des gesamten Finanzsektors, gegeben dass das Finanzinstitut in eine Schieflage gerät. Die Differenz von CoVaR zum VaR des Finanzsystems kann als marginaler Beitrag eines Finanzinstituts zum gesamten systemischen Risiko interpretiert werden. Somit lässt sich ein direktes Maß des externen Effekts, den der Ausfall eines Instituts verursachen würde, ermitteln. Dieser kann als Basis zur Bestimmung eines institutsspezifischen marginalen Eigenkapitalzuschlags dienen.

Die CoVaR-Methode ist theoretisch ein höchst ansprechendes Konzept. Von der praktischen Seite betrachtet stößt sie jedoch noch an erhebliche Grenzen. Um das exakte Ausmaß des externen Effekts zu erhalten, müssten sämtliche Beziehungen eines Instituts mit dem Rest des Systems erfasst werden. Dies scheitert insbesondere daran, dass die notwendigen Daten nicht verfügbar sind.
[…] Ein Modell, das mittlerweile in einigen Zentralbanken verwendet wird, bildet das Finanzsystem als ein komplexes Netzwerk ab. Die Finanzinstitute werden als Knotenpunkte und die Verbindungen zwischen ihnen als finanzielle Verflechtungen definiert. Diese Abbildung würde im Idealfall den Vernetzungsgrad innerhalb des Finanzsystems exakt beschreiben und könnte zur Abschätzung der Systemrelevanz eines einzelnen Instituts genutzt werden. Mit Hilfe des Netzwerkmodells könnten die von hypothetischen Kredit- und Marktereignissen ausgehenden Spillover-Effekte simuliert werden. Beispielsweise zeigt sich, dass die Netzwerkverbindungen zwischen nationalen Finanzsystemen im Zeitraum der Jahre 1995 bis 2005 nicht nur zugenommen haben, sondern sich vermehrt auf einige große Knotenpunkte konzentrieren."
Gunnar/02.07.2010 14:02
M.E. führt die Einführung eines "Bankenhospitals" bzw. von CoCo's nicht aus der Problematik der Sozialisierung von Verlusten. Es wäre ein wichtiger erster Schritt einer Reform auch EK-Geber und Gläubiger an den Verlusten teilhaben zu lassen. Aber bei großen Schadensfällen (hier: mehrere Banken geraten in eine Krise) sind die Kosten ex ante schwer zu quantifizieren und betragen durch den Leverage meist ein vielfaches der Summe, die von Gläubigern und Ek-Gebern gegeben wurden.
Mich würde bei dem Konzept noch interessieren, ob durch das Konzept des "Bankenkrankenhauses" die "Morbidität" von Finanzinstituten steigen würde?
Werner/02.07.2010 16:44
Bei fast allen Industrien - ausserhalb der Finanzwirtschaft - findet eine Sozialisierung der Verluste ja auch nicht statt. Aber ist die Gesamtheit der Mittelständler oder auch nur ein Segment (etwa Automobilzulieferer) weniger systemrelevant als eine Bank? Der Begriff "systemische Risiken" wird aus meiner Sicht zu häufig und völlig unkritisch übernommen für Dinge, die nicht systemkritisch sind.

Bzgl der Borbidität @Gunnar: Es ist offensichtlich, dass die Morbidität steigen wird, da auch das Moral Hazard Risiko steigt. Das Morbiditätsrisiko würde erst dann sinken, wenn Marktteilnehmer auch die Chance hätte vom Markt ausselektiert zu werden.
Markus/02.07.2010 19:33
Diese Alibi-Diskussion:

Systemrelevant - Nicht-Systemrelevant....

Wenn ich Banken, Versicherungen liquidieren kann, d.h. es gibt ein Testament, wäre schonmal viel geholfen... Thema Abwicklung

Jeder Mittelständler, Friseur, Restaurantbetreiber muss zuerstmal sein Geschäft solide betreiben .... Thema Governance, Risikomangement usw.

Die Häuser versuchen eine notwendige Reform nur weiter hinauszuzögern, weil sie genau wissen, dass ein neuer verbesserter Kapitalmarkt nur mit ihren Gewinnen zu finanzieren... Und die gibt man nicht gerne her....

Alle Gewinne müssten für die nächsten drei direkt in die Risikovorsorge, Haftung(Knast für Fehlverhalten) und laufzeit- und risikokongruente Geschäfte für institutionelle Anleger sollten endlich gesetzlich beschlossen werden.

Für die Aufsicht, transparente Regeln (EK-Quote 25%..., nicht auf Basel-II-III-IV warten = Warten auf Godot) plus variierende Stresstests....
Oekoek68/03.07.2010 00:53
@Markus: Knast für bewusstes Fehlverhalten mit schlimmen Folgen für die Existenz vieler treuer Arbeitnehmer wäre mal eine echte Innovation in unserem Rechtsstaat! Wenn schon für Steuerhinterziehung drakonische Strafen verhängt werden könnten... (könnten!), dann doch für die Vernichtung von Existenzen erst recht, oder? Mal ganz ehrlich: Die Compliance-Regeln werden doch bisher nicht wirklich ernst genommen von Vorständen und Aufsichtsräten... Aber wenn der Erste mal im Knast statt im Adlon sitzt, das hilft vielleicht den anderen ihren Job etwas ernster zu nehmen.
leo/03.07.2010 09:54
@Markus @OekOek68: Aber was ist Fehlverhalten? Soll der Vorstand dafür verantwortlich gemacht werden, dass die Investoren/Anteilseigner bzw. der Aufsichtsrat/Verwaltungsrat eine bestimmte Renditeerwartung definiert hat (unter Ausblendung aller Risiken) und der Vorstand schlicht und einfach dieses Ziel erfüllt? Die Alternative wäre lediglich, dass er sich einen neuen Job sucht. Das Problem liegt doch nur zum Teil bei den Vorständen ... nein, nein, die DIskussion ist mir etwas zu einfach und populistisch. WIe hättet Ihr denn als Vorstand einer Bank entschieden, wenn Euer AR 25 Prozent Rendite erwartet und Ihr im klassischen Kreditgeschäft diese Renditeerwartung nicht erfüllen könnt ... Hand aufs Herz und ganz ehrlich ... ;-)
Markus/03.07.2010 12:15
@leo

"..im klassischen Kreditgeschäft diese Renditeerwartung nicht erfüllen könnt"

genau DAS ist des Pudels Kern....

Das eigentliche klassiche Bankgeschäft basiert auf der Vergabe von Krediten durch Umwälzung von Spareinlagen....usw.

Weil manchen dort die Renditen zu gering sind, schaut man sich nach höheren Renditemöglichkeiten um.., aber mehr Rendite=mehr Risiko, aber NICHT automatisch =mehr Haftung!!!!!

Das Problem dabei ist, dass die Haftung für fehlgeleitete Investments dann sozialisiert werden könenn, während die Gewinne bei den Unternehmen bleiben....

Wenn Banken als Spekulanten und Spieler an den Märkten auftreten wollen, dann sollen sie bitte auch wie solche behandelt werden (rechtlich und aus bilanztechnischen Blickpunkten)

Geht ein Hedgefonde vor die Hunde, muss der Betreiber Eigenkapital nachschießen bzw. den Fonds schließen und abwickeln... man hat sich verzockt, verspekuliert,.... was auch immer (was übrigens auch massiv im Raum NY in den letzten zwei Jahren passiert ist...)

Banken stellen sich als systemrelevant dar und meinen es ist ihr gottgebenes Recht jede erdenkliche Unterstützung einfordern zu können ohne auf eigenes ihr Verhalten zu schauen....

Investment Banking, Spekulationsgeschäfte usw. sollen weiterhin existieren dürfen; nur muss den betreffenden Personen ihr Handeln klar sein, dass für Missmangement, kein risikoadjustiertes Investment und entsprechende Liquiditäts- und Kongruenzengpässe Eigenkapital zu Verfügung stehen MUSS und man SELBER verantwortlich und haftbar im Sinne einer Abwicklung ist.

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