Ein kurzer Blick in die Vergangenheit und Gegenwart

Aktuell  wird die Risikolage der Versicherungsunternehmen mit Hilfe bestimmter Indikatoren gemessen, die primär (vergangenheitsorientiert) aus dem Jahresabschluss stammten. Gleichzeitig fordert die Aufsicht eine bestimmte Mindestausstattung mit Solvabilitätsmitteln (Eigenmitteln), teilweise in absoluter Höhe und teilweise in Relation zur geschätzten Risikolage (sog. Solvency I). Wird die Mindestausstattung mit Eigenmitteln unterschritten, so werden von der Aufsichtsseite stufenweise Sanktionen ausgelöst, die zur Wiederherstellung „gesunder Finanzverhältnisse“ führen sollen. Dies kann entweder durch Maßnahmen zur Beeinflussung der Ist-Solvabilität (etwa durch die Erhöhung des Eigenkapitals) oder durch eine Anpassung der Soll-Solvabilität geschehen (etwa durch eine höhere Rückversicherungsnahme).

Bei der Berechnung der Soll-Solvabilität spielt neben einem „Garantiefonds“ (ein Drittel der Solvabilitätsspanne) und „Mindestgarantiefonds“ (fester Wert von 2 bzw. 3 Mio. € je nach Versicherungssparte) insbesondere die Solvabilitätsspanne (solvency margin) als Risikoindikator eine besondere Rolle.  Leider ist der Begriff „Solvabilitätsspanne“ missverständlich, da dieser Begriff keine „Spanne“, sondern vielmehr einen festen Kapitalbetrag (für ein einzelnes Versicherungsunternehmen oder eine Gruppe) bezeichnet. Im Wesentlichen handelt es sich um das unter Aufsichtsaspekten notwendigerweise vorzuhaltende Volumen an „freien und unbelasteten“ Eigenmitteln.

Durch die Konzentration auf versicherungstechnische Vergangenheitsdaten muß festgestellt werden, dass das bisherige Aufsichts- und Solvabilitätssystem nur einen Teil der Gesamtrisiken des Versicherungsunternehmens berücksichtigt und somit weder risikotheoretisch noch betriebswirtschaftlich begründbar ist. So bleiben etwa das versicherungstechnische Irrtums- und Schwankungsrisiko, operationelle Risiken, Anlagerisiken sowie Korrelationen zwischen den Einzelrisiken bei der Berechnung der Solvabilitätsspanne unberücksichtigt.  Vielmehr beschränkt sich die Aufsicht hier auf sachliche Limitierungen etwa in der Form der Kapitalanlagevorschriften im VAG (§ 54 I Versicherungsaufsichtsgesetz: Grundsatz der Sicherheit, Rentabilität, Liquidität und einer angemessenen Mischung und Streuung) oder Vorgaben für eine ordnungsgemäße Prozessgestaltung.

Bereits im Jahr 1997 wurde durch den sog. „Müller-Report“ ein Vergleich der Solvenzkontrollen in anderen Ländern der EU vorgelegt. Zentrale Aussage war, dass sich das tradierte Solvabilitätssystem im Kern bewährt hätte, aber trotzdem einige Änderungen und Ergänzungen erforderlich seien. Empfohlen wurde etwa eine Erhöhung der Mindestbeträge für den Garantiefonds sowie eine Korrektur der das Solvabilitätssoll bedeckenden Eigenmittel.

Bereits Anfang 2002 wurden die Vorschläge der Müller-Kommission vom EU-Parlament verabschiedet (Solvency I) und mussten von den Mitgliedsstaaten innerhalb von 18 Monaten in nationales Recht umgesetzt werden.  Ab dem Jahr 2004 wurden diese Mindeststandards also für die Versicherer verbindlich. Nach Solvency I wird neben anderen Modifikationen der Mindestgarantiefonds  auf 3 Millionen Euro (bzw. 2 Millionen Euro, wenn keine Haftpflicht- bzw. Kredit- und Kautionsversicherungsrisiken versichert werden) erhöht und entsprechend der Entwicklung der Verbraucherpreise regelmäßig angepasst.

Durch die umfangreichen Anforderungen, die auch an bestehende Informationssysteme gestellt werden, übernimmt die Solvabilitätskontrolle in der Folge von Solvency I auch die Eigenschaft eines Risikomanagement-Instruments. Gleichzeitig kann die Bundesanstalt für das Finanzwesen (BaFin) als deutsche Aufsichtsbehörde bei in „Schwierigkeiten“ geratenen Versicherungsunternehmen die Rechte des Versicherers, über seine Vermögenswerte zu verfügen, einschränken und einen Sanierungsplan fordern. Auch kann sich die Aufsicht eventuell vorhandene Rückversicherungsverträge vorlegen lassen und die Anrechnung bei der Solvabilität versagen, sofern der sich Risikotransfer maßgeblich verschlechtert hat (z.B. via Ratinggrad des Rückversicherungsunternehmens).

Lebensversicherungsunternehmen haben die Möglichkeit, eine Anrechnung der stillen Nettoreserven (Bewertungsreserven) im Rahmen des Garantiefonds zu beantragen. Ab 2009 entfällt jedoch die Möglichkeit einer Anrechnung zukünftiger Gewinne auf die verfügbare Solvabilitätsspanne. Bis 2008 können 50 Prozent der zukünftigen Gewinne nur auf Antrag und mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde angerechnet werden. Diese Anrechnung darf jedoch nicht mehr als ein Viertel der verfügbaren bzw. – falls niedriger – erforderlichen Solvabilitätsspanne betragen. Ermittelt wird der Betrag der künftigen Gewinne durch die Multiplikation des geschätzten Jahresgewinns mit einem Faktor, der der durchschnittlichen Restlaufzeit der Verträge entspricht, wobei der  Wert  sechs nicht überschritten werden darf. Die Obergrenze für die Schätzung der Jahresgewinne ist das arithmetische Mittel der Gewinne der vergangenen fünf Geschäftsjahre.

Die EU-Kommission hat bereits recht früh Zweifel geäußert, inwieweit Solvency I die Marktveränderungen der vergangenen Jahre adäquat berücksichtigt. Mit Solvency I wurden keine strukturellen Veränderungen der Versicherungsaufsicht induziert. So hat die EU-Kommission auch erkannt, dass etwa die Entwicklung internationaler Rechnungslegungsstandards (International Financial Reporting Standard, IFRS) einen großen Einfluss auf das Risikomanagement und die Risikoexposures der Versicherungsunternehmen haben wird und damit auch die Versicherungsaufsicht beeinflussen wird.

Des Weiteren stehen volatile Kapitalmärkte, derivative Finanzinstrumente und drastisch veränderte Investmentstrategien der Versicherer einer relativ einfachen Methodik zur pauschalen Bewertung des Anlagerisikos gegenüber. Demgegenüber wird sich bei Banken – wie bereits skizziert – die Höhe des Eigenkapitals zukünftig stärker an den individuellen Kreditrisiken und Marktrisiken sowie an den operationellen Risiken der Bank orientieren. Insbesondere auch operationelle Risiken werden nun auch explizit in die Berechnung des regulatorischen Eigenkapitals der Bank einbezogen. 

Vor dem Hintergrund eines erhöhten Wettbewerbs in der Versicherungsbranche und der Entwicklungen auf den Kapitalmärkten hat die EU-Kommission bereits Anfang 2000 das Projekt „Solvency II“ auf die Schienen gesetzt, um das Aufsichts- und Solvabilitätssystem europaweit zu modernisieren, den aktuellen Entwicklungen anzupassen sowie mit den Regelungen des Bankwesens zu harmonisieren (sog. level playing field). Zukünftig wird das bisher im Wesentlichen rein quantitative Aufsichtssystem durch ein primär qualitatives System ersetzt, das auf unternehmensinternen Risikosteuerungsmodellen basiert:

• Ziel ist u. a. die Modellierung eines aufsichtlichen Rahmenwerks für das Versicherungswesen in Europa, da in den einzelnen Ländern große Unterschiede bei der Anwendung der Solvabilitätsvorschriften herrschen (Fortführung der Harmonisierungsbestrebungen im Finanzdienstleistungssektor).
• Seit einigen Jahren sind eine immer stärkere Konvergenz und ein zunehmender Risikotransfer zwischen den Finanzsektoren zu beobachten. Ziel der Regulatoren ist daher für gleiche Risiken (etwa von Banken und Versicherungen) auch die gleichen Regeln zu definieren („level the playing field“ = weitestgehende Wettbewerbsneutralität).
• Im Fokus des neuen Aufsichtssystems soll die gesamte Risikolandschaft der Versicherungsgesellschaft stehen, um eine realistische Beschreibung der tatsächlichen Risikolage des Versicherungsunternehmens zu erwirken. Daher entwerfen die Unternehmen neue Techniken und Modelle zur Risikoanalyse und zur Verteilung des ökonomischen Kapitals, um diejenigen Risiken zu decken, mit denen sie tatsächlich konfrontiert werden.
• Parallel verbindet die Aufsicht das neue Regelwerk mit der Entwicklung eines Anreizsystems, um neue und effektivere Methoden und Systeme zur Bestimmung des erforderlichen Kapitals (etwa basierend auf internen Risikomodellen) zu entwickeln.
• Insgesamt wird Solvency II risikosensitiver sein als das gegenwärtige Solvabilitätssystem (siehe die Parallelen zu Basel II).

Im November 2002 und im März 2003 legte die EU-Kommission Dokumente zur Phase I des Projekts „Solvency II” vor („Considerations on the design of a future prudential supervisory system” Markt/2535/02 bzw. „Design of a future prudential supervisory system in the EU - Recommendations by the Commission Services”, Markt/2509/03). In dieser ersten Phase (Mai 2001 bis September 2003) sollten die Rahmendingungen für ein künftiges europäisches Versicherungsaufsichtssystem entworfen und alternative Grundkonzepte und Schlüsselprinzipien diskutiert werden.

Mit der Veröffentlichung eines EU-Papiers im September 2003 („Solvency II – Reflections on the general outline of a framework directive and mandates for further technical work“, MARKT/2539/03) wurde die Phase I des Projektes „Solvency II“ endgültig abgeschlossen. In der nun folgenden Phase II schließt sich die Konkretisierung und Spezifizierung der skizzierten Rahmenbedingungen an.

Im Februar 2004 veröffentlichte die EU-Kommission ein weiteres Dokument („Solvency II – Organisation of work, discussion on pillar I work areas and suggestions of further work on pillar II for CEIOPS“, MARKT/2543/03), das die nächsten Arbeitsschritte in Phase II weiter konkretisierte. Die Kommission beabsichtigt die Veröffentlichung eines Richtlinienentwurfs bis Juli 2007.

Bevor Solvency II in einer Europäischen Richtlinie abgeschlossen wird, beabsichtigt die Europäische Kommission die Regelungen in ausführlichen „Feldtests“ auf Herz und Nieren zu prüfen (analog der „Quantitative Impact Studies“ bei Basel II). Trotz dieser noch durchzuführenden Schritte sollen die Arbeiten der CEIOPS-Gruppen (Comitee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors) und das gesamte Gesetzgebungsverfahren auf europäischer Ebene bis Ende 2008 abgeschlossen sein. Die erste Konsultationsphase von CEIOPS eröffnete die EU-Kommission bereits im Juni 2004 mit der Veröffentlichung des ersten „specific Call for Advice“ zum Aufsichtsprozess (Säule 2). Es folgte die zweite Konsultationsphase zu den Themen Mindestkapitalanforderungen (Säule 1) und Aufsichtsprozess (Säule 2) im Oktober 2004. In den Jahren 2005 und 2006 folgten weitere Konsultationen zu verschiedenen Themen (vgl. http://www.ceiops.org/).